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事業單位能參加政府采購投標嗎
  來源:政府采購信息報
  
  
  
  
  
  
  
  編者按 去年11月,某事業單位持法人證書、稅務登記證明等文件購買招標文件時,當地政府采購代理機構工作人員建議:“你們沒有營業執照,根據招標文件,你們的投標將被判做無效投標。所以建議你們不要買招標文件了!钡弥獱I業執照被列為該項目投標的必要條件,該供應商隨即提出質疑。受到質疑后,營業執照是否應作為參加政府采購投標必要條件便在該代理機構內部引發了激烈的爭論。本報于去年11月21日案例細點評欄目中刊出《營業執照可否作強制性要求》一文后,進一步引起了業界人士的熱議,一些從業人員還來稿發表自己的看法。
  
  
  
  去年11月28日,本報選登了兩篇頗具代表性的文章刊出。其中,一文旗幟鮮明地拋出了“營業執照不應作為強制性要求”的觀點,而另一文則建議,如果供應商本身按有關規定不具備營業執照,可考慮要求用“組織機構代碼證”代替。
  
  
  
  但在具體的政府采購實踐中,沒有營業執照的事業單位能否參與投標依然困擾著部分政府采購代理機構。為此,業界一些善于思考的業內人士再次來稿,試圖厘清“事業單位能否參與政府采購投標”這個問題。歡迎繼續來稿討論。來稿請寄:[email protected] 。
  
  
  
  正方:本不該被拒絕
  
  
  
  在政府采購活動中,事業單位參加政府采購投標的情況時有發生。在處理事業單位參加政府采購招投標活動時的資格有效性方面,因法律法規對這種情況的規定較少且不詳細,因此在評審過程中很難準確掌握。針對此情況,筆者把《政府采購法》、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》中相關的規定進行了對照,對事業單位參加政府采購貨物和服務招標活動中有關資格方面的問題進行了簡要分析。
  
  
  
  《政府采購法》的有關規定
  
  
  
  《政府采購法》中,涉及投標人資格的條件的條款有第二十一條、第二十二條、第二十四條!墩少彿ā返诙粭l規定,供應商是指向采購人提供貨物、工程或服務的法人、其他組織或者自然人。從本條款來看,只要是法人單位、相應組織或者自然人,能夠向采購人提供貨物、工程或服務,都具備參加政府采購投標的資格條件。
  
  
  
  《政府采購法》第二十二條又規定,供應商參加政府采購活動應當具備下列條件:(1)具有獨立承擔民事責任的能力;(2)具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度;(3)具有履行合同所必需的設備和專業技術能力;(4)有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄;(5)參加政府采購活動前三年內,在經營活動中沒有重大違法記錄;(6)法律、行政法規規定的其他條件。采購人可以根據采購項目的特殊要求,規定供應商的特定條件,但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。
  
  
  
  對比《政府采購法》第二十一條和第二十二條,可以看出,第二十一條是對供應商的定義,規定了其內涵和外延,同時具有限定性的作用。第二十二條明確了對供應商資格限定的六個條件,是對第二十一條的更具體要求,即明確供應商應當具備民事責任、商業信譽、財會制度、技術實力、依法納稅、社會保障、違法記錄,以及相關法律法規的要求等條件。從條件的限定性上來看,第二十二條的條件要求縮小了第二十一條中關于供應商的外延。因此,在實際操作過程中,應當按照第二十二條的要求去把握。
  
  
  
  《政府采購法》第二十四條還規定了“兩個以上自然人、法人或其他組織可以組成一個聯合體,以一個供應商的身份共同參加政府采購”。該條同時要求“參加聯合體的供應商均應當具備本法第二十二條規定的條件”。這一條對參加聯合體投標各方的資格條件要求明確了以《政府采購法》第二十二條為準。因此,《政府采購法》中對供應商的資格條件要求是一致的。
  
  
  
  《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的有關規定
  
  
  
  《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》是針對政府采購活動中貨物和服務招標投標活動制定的管理辦法,屬于部門規章,其地位從屬于《政府采購法》。在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》中,涉及供應商資格限定條件的有第二十九條和第三十四條。
  
  
  
  值得一提的是,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》中是以“投標人”的概念代替了《政府采購法》中“供應商”的概念。
  
  
  
  《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第二十九條提出“投標人是響應招標并且符合招標文件規定資格條件和參加投標競爭的法人、其他組織或者自然人”。與《政府采購法》的區別在于:一是在概念上區別于《政府采購法》中提出的“供應商”的概念。二是把對“投標人”的資格要求,限定在了“符合招標文件規定的資格條件”,而沒有再提出更加具體的資格條件要求。
  
  
  
  《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第三十四條規定,兩個以上供應商可以組成一個投標聯合體,以一個投標人的身份投標。以聯合體形式參加投標的,聯合體各方均應當符合政府采購法第二十二條第一款規定的條件。采購人根據采購項目的特殊要求規定投標人特定條件的,聯合體各方中至少應當有一方符合采購人規定的特定條件。本條款將投標人的限定條件從《政府采購法》第二十二條的六個條件中,僅選擇了第一款作為限定條件,實際上是對《政府采購法》第二十二條關于供應商資格條件外延的擴大。
  
  
  
  從法的位階的角度講,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》中關于聯合體投標資格的確定,只能按照《政府采購法》的第二十二條執行,而不能按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的條款要求去做。
  
  
  
  
  
  事業單位已經滿足
  
  
  
  政府采購供應商的資格要求
  
  
  
  上面的兩部分中,我們對《政府采購法》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》關于對投標人(供應商)的資格限定條款進行了簡要分析。那么,事業單位究竟是否符合政府采購中貨物和服務項目的招標要求呢?這還得按照《政府采購法》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》提出的條件,對事業單位做一對照分析。
  
  
  
  1.從事業單位法律地位上看,事業單位是法人單位,具有獨立承擔民事責任的能力。
  
  
  
  2.從商業信譽上看,事業單位不是公司性質的單位,因此,不宜考核其商業信譽的好壞。按照目前公司參加政府采購考核商業信譽的要求,多采用考核投標人的有效會計事務所審核報告或銀行開具的資信證明。但這兩項是否能反映公司的商業信譽,還值得商榷。如參照公司的考核內容,事業單位也完全可以提供相應的材料。
  
  
  
  3.從財務管理制度上看,事業單位須按照事業單位財務管理制度管理,須將各項收人全部納入單位預算,統一核算,統一管理,實行收支兩條線。因此,其財務是健全的。
  
  
  
  4.從技術實力上看,有的事業單位,如高等院校、科研院所、質檢單位、技術認證單位都具有必要的技術設備、人員,具有完成政府采購項目的能力。
  
  
  
  5.從依法納稅上看,事業單位目前更多承擔的是單位員工的個人所得稅,而不是公司企業中常指的企業所得稅、營業稅、增值稅等稅種。但是《政府采購法》沒有明確說明納稅的種類,因此,考核此項的法律依據嚴重不足。單純從《政府采購法》關于依法納稅要求的字面理解,事業單位也應符合《政府采購法》的要求。
  
  
  
  6.從繳納社會保障資金上看,事業單位都為所屬職工繳納規定的社會保障資金,因此符合《政府采購法》的要求。
  
  
  
  7.從違法記錄上看,事業單位的業務“經營”活動如不存在違法記錄,也應符合《政府采購法》的要求。
  
  
  
  8.從目前財政部的相關規定來看,財政部是認可事業單位作為投標人參加政府采購投標活動的。財政部出臺的《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》第十四條就規定,訂購產品政府采購合同應當授予在中國境內具有中國法人資格的企業、事業單位。從該條規定可以看出財政部作為政府采購的主管部門,是認可事業單位參加政府采購投標的。
  
  
  
  綜上所述,筆者認為,事業單位符合《政府采購法》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》中關于對投標人(供應商)的資格要求的規定,因此可以參加政府采購活動,不能作為資格不合格而被拒絕。同時,筆者也建議事業單位參加政府采購活動,必須選擇招標內容與自己的業務范圍一致的項目,以免影響自己的中標概率。(張文龍)
  
  
  
  反方:在一定條件下才可參與
  
  
  
  隨著政府采購事業的發展和采購規模的擴大,參與政府采購的供應商范圍越來越廣,在部分采購項目招標過程中,多次出現事業單位參與投標的情況。由于事業單位只提供了該單位的事業單位法人證書副本復印件,未按招標文件的要求提供“有效的企業法人營業執照副本復印件”,評標委員會認為事業單位未實質性響應招標文件的要求,造成投標被拒絕,個別項目因此出現了實質性響應的投標人不足三家而導致采購項目廢標的情況,給采購工作的正常開展造成了一定影響。事業單位能否參與政府采購投標,不少政府采購從業人員也感到非常困惑。筆者認為,要弄清楚事業單位能否參與政府采購投標這個問題,首先得弄清楚供應商資格的法律要求以及事業單位的性質等問題。
  
  
  
  從供應商資格的法律要求分析
  
  
  
  討論事業單位是否具有參與投標的資格,首先要了解法律對政府采購合格供應商的資格要求和事業單位的性質。根據《政府采購法》第二十一條的規定,政府采購的供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。根據該法第二十二條的規定,供應商參加政府采購活動應當具備下列條件:(一)具有獨立承擔民事責任的能力; (二)具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度;(三)具有履行合同所必需的設備和專業技術能力;(四)有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄;(五)參加政府采購活動前三年內,在經營活動中沒有重大違法記錄;(六)法律、行政法規規定的其他條件。根據《招標投標法》的規定,投標人是響應招標、參加投標競爭的法人或者其他組織。依法招標的科研項目允許個人參加投標的,投標的個人適用本法有關投標人的規定。
  
  
  
  綜合《政府采購法》和《招標投標法》的要求,具有獨立承擔民事責任能力的法人、其他組織或者自然人是政府采購的合格投標人。
  
  
  
  從事業單位的性質進行分析
  
  
  
  事業單位是我國特有的一種組織機構,依照《事業單位登記管理暫行條例》(1998年10月25日施行)第二條的規定,事業單位是指國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。一般情況下國家會對這些事業單位予以財政補助,按照事業單位經費來源的不同分為全額撥款事業單位、差額撥款事業單位、自收自支事業單位,從事經營活動的主要是后兩種類型的事業單位。
  
  
  
  事業單位作為一種組織機構,是否具有法人身份呢?根據《民法通則》第三十六條的規定,法人是具有民事權利能力和民事行為能力,依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。也就是說,法人是具有民事權利主體資格的社會組織,是民事法律關系的主體,與自然人相對稱的。根據法人所從事的業務活動不同,法人分為企業法人與機關、事業單位和社會團體法人。
  
  
  
  企業法人是依據《中華人民共和國企業法人登記管理條例》、《中華人民共和國公司登記管理條例》,具有符合國家法律規定的資金數額、企業名稱、組織章程、組織機構、住所等法定條件,能夠獨立承擔民事責任,經各級工商行政管理機關登記注冊取得法人資格的社會經濟組織;機關、事業單位和社會團體法人的法人資格的取得則是依據《民法通則》:有獨立經費的機關從成立之日起,具有法人資格;具備法人條件的事業單位、社會團體,依法不需要辦理法人登記的,從成立之日起,具有法人資格;依法需要辦理法人登記的,經核準登記,取得法人資格。
  
  
  
  因此,事業單位是屬于具有獨立承擔民事責任能力的事業法人,符合《政府采購法》和《招標投標法》合格供應商的要求。
  
  
  
  從事業單位從事經營活動分析
  
  
  
  事業單位作為一種公益性的組織,一般不從事經營活動。隨著我國經濟體制的逐步轉型,一些事業單位逐步由社會性、公益性為主轉向營業性、開發性,如何規范事業單位從事營利性的經營活動,我國法規也有相應的規定!妒聵I單位登記管理暫行條例》(1998年10月25日施行)第二條第二款規定:“事業單位依法舉辦的營利性經營組織,必須實行獨立核算,依照國家有關公司、企業等經營組織的法律、法規登記管理!笔聵I單位如果舉辦營利性經營組織,則應該是實行獨立核算的、以企業為形式的經營組織。這種經營組織實行獨立核算必然獨立承擔民事義務,根據《民法通則》的法人定義,這種經營組織應辦理《企業法人營業執照》。
  
  
  
  《企業法人登記管理條例》(1988年7月1日起施行)第三十五條第二款規定:“根據國家有關規定,由國家核撥經費的事業單位、科技性的社會團體從事經營活動或者設立不具備法人條件的企業由該單位申請登記,經登記主管機關核準,領取《營業執照》,在核準登記的經營范圍內從事經營活動!
  
  
  
  營業執照是登記注冊機關代表國家核發給公司準許其營業的憑證,分為《企業法人營業執照》和《營業執照》兩類,二者在法律的含義是不同的!镀髽I法人營業執照》是公司取得法人資格和合法經營權的憑證,《營業執照》是公司取得合法經營權的憑證,標志著國家允許其從事經營活動,但經營單位本身不一定具有獨立的法人資格,其民事責任由所屬的法人承擔。
  
  
  
  須辦理《企業法人營業執照》或《營業執照》
  
  
  
  綜上所述,事業單位在一定條件下是可以參與政府采購投標活動的,前提是要按照事業單位管理的相關規定,到工商管理部門辦理《企業法人營業執照》或《營業執照》。具體來說,一是依照《事業單位登記管理暫行條例》,單獨成立經營組織,辦理《企業法人營業執照》,能夠獨立承擔民事責任;二是依照《企業法人登記管理條例》,事業單位經登記主管機關核準,領取《營業執照》,民事責任仍由事業單位法人承擔。
  
  
  
  為避免要求企業法人營業執照導致事業單位投標再次被拒絕的情況發生,建議將采購文件的星號條款修訂為“要求投標供應商提供法定代表人授權委托書、有效的營業執照副本復印件并加蓋投標人公章”。(郭俊杰)
  
  
  
  
  
  
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